Por Jakeline Sipriano e Souza e Whats Neyven e Silva
A expansão dos incentivos tributários relacionados à transição climática vem acompanhada de uma questão que tende a ganhar importância também no Brasil: como assegurar que um benefício fiscal vinculado a resultados ambientais seja, ao mesmo tempo, tecnicamente verificável, administrativamente executável e economicamente eficiente?
Um relatório divulgado em agosto de 2026 pelo U.S. Government Accountability Office (GAO) oferece um exemplo particularmente relevante.
A auditoria examinou a administração do chamado 45Q, incentivo previsto na legislação tributária federal norte-americana para determinadas operações de captura de carbono, seguidas de armazenamento ou utilização do carbono capturado.
Os números mostram crescimento expressivo. Segundo dados do Internal Revenue Service (IRS) analisados pelo GAO, o número de pedidos do crédito tributário 45Q mais que triplicou entre 2019 e 2023. Em março de 2026, os Estados Unidos contavam com 33 instalações de captura de carbono em operação, além de outros projetos em desenvolvimento.
A expansão quantitativa do incentivo, entretanto, revelou um problema qualitativo.
A conclusão do GAO é especialmente relevante para quem trabalha na interseção entre Direito Tributário, sustentabilidade, contabilidade, regulação ambiental e governança pública: não basta criar o benefício fiscal. É preciso construir, simultaneamente, a arquitetura institucional que permita demonstrar, verificar e avaliar os resultados que justificam sua existência.
O 45Q permite, em linhas gerais, a concessão de crédito tributário para determinados volumes de carbono capturados e posteriormente armazenados ou utilizados.
A dificuldade aumenta quando o carbono capturado é empregado na fabricação de outros produtos.
Nessas situações, o contribuinte precisa demonstrar tecnicamente o resultado ambiental da operação. O sistema envolve uma análise de ciclo de vida — Lifecycle Analysis, ou LCA —, destinada a quantificar o carbono efetivamente capturado, permanentemente isolado da atmosfera ou cuja emissão tenha sido evitada.
O Departamento de Energia dos Estados Unidos participa da análise técnica dessas avaliações, enquanto o IRS utiliza essa revisão no processo relacionado à elegibilidade para o benefício.
A lógica parece adequada: se o Estado concede um benefício tributário porque determinada atividade produz um resultado ambiental, é razoável exigir evidências desse resultado.
O problema surge quando a obrigação de provar é mais clara do que as regras sobre como provar.
A auditoria constatou que contribuintes que utilizam carbono capturado na produção de bens enfrentam carga elevada de compliance, atrasos e incerteza. Entre as dificuldades estão questões relacionadas ao processo de aprovação da LCA e à definição dos conjuntos de dados considerados aceitáveis para calcular o carbono efetivamente deslocado ou evitado.
O ponto é central para o desenho de políticas tributárias ambientais.
Quanto maior a dependência do incentivo de variáveis técnicas externas ao Direito Tributário — toneladas de carbono, adicionalidade, emissões evitadas, permanência, análise de ciclo de vida, metodologias de mensuração ou parâmetros tecnológicos —, maior precisa ser a integração entre norma tributária, metodologia científica e procedimento administrativo.
Caso contrário, cria-se uma situação paradoxal: o benefício existe formalmente, mas seu aproveitamento depende de uma estrutura probatória tão incerta ou onerosa que parte de sua capacidade de induzir comportamento econômico pode ser comprometida.
A discussão frequentemente se concentra no valor nominal do incentivo.
Mas existe outro custo que nem sempre aparece de maneira explícita: o custo de demonstrar o direito ao incentivo.
Uma política fiscal pode oferecer um benefício economicamente relevante e, ainda assim, tornar-se menos eficiente quando exige do contribuinte processos excessivamente demorados, metodologias pouco previsíveis ou sucessivas validações entre diferentes órgãos.
No caso analisado, o próprio GAO identificou oportunidades de simplificação, inclusive mediante racionalização de procedimentos e maior clareza sobre os dados considerados aceitáveis para os cálculos ambientais.
Isso não significa reduzir controle.
Ao contrário.
A boa governança tributária exige encontrar um equilíbrio entre dois riscos igualmente relevantes.
De um lado está o risco de flexibilização excessiva, que pode permitir créditos fiscais sem correspondência adequada com o benefício ambiental alegado.
Do outro está o risco de complexidade excessiva, capaz de elevar custos de conformidade, atrasar investimentos e diminuir a efetividade econômica do incentivo.
Controle e simplicidade, portanto, não são objetivos necessariamente incompatíveis. A questão é construir controles baseados em dados confiáveis, critérios previamente conhecidos, rastreabilidade e proporcionalidade.
Talvez uma das principais lições do caso 45Q seja justamente essa.
Em incentivos fiscais ambientais, a documentação tributária tradicional pode não ser suficiente.
Quando a vantagem fiscal depende de desempenho climático, a empresa precisa tratar como parte de sua própria governança tributária elementos que historicamente poderiam permanecer em departamentos distintos.
Isso significa integrar, desde a concepção do projeto:
documentação fiscal e contábil; dados operacionais; sistemas de medição; metodologia ambiental; análise de ciclo de vida; contratos; evidências técnicas; controles internos; trilhas de auditoria; e documentação capaz de sustentar futura fiscalização.
O benefício fiscal deixa de ser apenas um problema do departamento tributário.
Transforma-se em um problema de governança de dados e evidências.
Uma empresa pode executar corretamente um projeto ambiental e, ainda assim, enfrentar dificuldades para obter determinado tratamento fiscal se não conseguir transformar sua realidade operacional em evidência tecnicamente consistente e juridicamente comprovável.
É por isso que a arquitetura documental precisa nascer junto com o projeto — e não ser reconstruída apenas quando chega a fiscalização.
A auditoria identificou uma questão ainda mais estrutural.
Segundo o GAO, nenhuma agência federal foi expressamente designada como responsável por avaliar globalmente a efetividade do 45Q.
Existem diferentes órgãos envolvidos em aspectos da administração do incentivo. O IRS desempenha a função tributária; o Departamento de Energia participa de análises técnicas relacionadas à utilização do carbono; e a Environmental Protection Agency possui atribuições relacionadas a aspectos ambientais e de monitoramento.
Mas participar da execução de partes do programa não equivale necessariamente a ser responsável por responder à pergunta fundamental:
o gasto tributário está produzindo os resultados que justificaram sua criação?
O GAO observa que a existência de múltiplos objetivos possíveis, limitações de dados e ausência de uma agência especificamente incumbida dessa avaliação dificultam a compreensão, pelo Congresso, do desempenho global do incentivo.
Esse ponto merece atenção especial.
Todo incentivo fiscal representa, sob determinada perspectiva, uma decisão estatal de renunciar a receitas para estimular determinada atividade ou alcançar determinado resultado.
Quando esse resultado é climático, a avaliação não deveria terminar na constatação de que determinado número de contribuintes utilizou o benefício.
É necessário perguntar, entre outras questões:
quanto de emissão foi efetivamente evitado?
Qual foi o custo fiscal por tonelada de carbono reduzida ou capturada?
O investimento teria ocorrido sem o incentivo?
Quais tecnologias foram estimuladas?
Houve benefícios econômicos associados?
O incentivo foi mais eficiente do que outros instrumentos de política pública capazes de perseguir a mesma finalidade?
São justamente questões dessa natureza que o GAO entende necessárias para uma avaliação adequada da política. O órgão recomendou que o Congresso considere determinar a coleta e a análise de informações que permitam examinar a eficácia do crédito em relação aos seus objetivos, sua eficiência e sua comparação com outros instrumentos de política pública.
A auditoria formulou quatro recomendações ao IRS e duas ao Departamento de Energia, voltadas principalmente ao aprimoramento do processo relacionado à utilização do carbono e à redução dos encargos suportados pelos contribuintes sem comprometer os controles de conformidade.
Entre os pontos destacados estão a definição do período mínimo de dados operacionais necessário em determinadas análises e maior clareza acerca dos conjuntos de dados que podem ser utilizados nos cálculos relacionados ao carbono deslocado.
Além dessas seis recomendações administrativas, o GAO apresentou uma questão para consideração do Congresso relacionada justamente à necessidade de definir mecanismos institucionais de avaliação do desempenho do incentivo.
O diagnóstico evidencia que uma política tributária ambiental precisa funcionar em pelo menos três planos simultaneamente:
elegibilidade, para determinar quem pode receber o benefício;
mensuração e verificação, para demonstrar que o resultado ambiental exigido ocorreu;
e avaliação de política pública, para saber se a renúncia fiscal está efetivamente alcançando os objetivos econômicos e ambientais pretendidos.
Confundir esses planos — ou criar apenas o primeiro — produz uma política incompleta.
O incentivo 45Q pertence ao sistema tributário dos Estados Unidos e não possui aplicação direta no Brasil.
Sua importância para nós é comparativa.
O Brasil tende a conviver de maneira crescente com instrumentos econômicos relacionados à descarbonização, à transição energética, ao mercado de carbono, à economia circular e à incorporação de critérios ambientais às decisões empresariais e governamentais.
Nesse ambiente, incentivos tributários podem ocupar espaço relevante.
A experiência internacional mostra, entretanto, que a discussão não pode se limitar à pergunta sobre qual benefício conceder.
É necessário discutir, antes da implementação:
qual comportamento se pretende induzir;
qual resultado será considerado sucesso;
como esse resultado será mensurado;
quem produzirá os dados;
quais metodologias serão admitidas;
quem validará as informações;
como os diferentes órgãos públicos compartilharão dados;
qual documentação o contribuinte deverá conservar;
como ocorrerá a fiscalização;
e qual instituição será responsável por avaliar periodicamente se o incentivo permanece eficiente.
Essas perguntas pertencem tanto ao Direito quanto à governança pública.
Há uma diferença fundamental entre medir utilização e medir efetividade.
Saber quantas empresas utilizaram um incentivo ou qual foi o montante total do benefício concedido é relevante para controle fiscal, mas não necessariamente demonstra que a política pública funcionou.
Se a finalidade declarada ou material de determinado gasto tributário é reduzir emissões, fomentar determinada tecnologia ou acelerar uma transformação produtiva, sua governança deveria prever indicadores capazes de relacionar a renúncia de receita aos resultados alcançados.
Um incentivo climático criado sem indicadores prévios corre o risco de produzir abundância de informações sobre quanto custou ao Estado e escassez de informações sobre aquilo que entregou à sociedade.
O relatório norte-americano mostra que essa dificuldade não desaparece apenas porque diversas instituições participam da execução do programa.
Quando todos são responsáveis por uma parte, pode acontecer de ninguém ser responsável pelo resultado global.
Essa é uma lição relevante para qualquer estrutura de governança pública.
Do ponto de vista empresarial, o caso também oferece uma advertência.
Projetos que pretendam utilizar incentivos fiscais vinculados a desempenho ambiental precisam abandonar uma visão fragmentada na qual engenharia, sustentabilidade, contabilidade e tributário trabalham apenas em momentos sucessivos.
O desenho adequado tende a ser multidisciplinar desde o início.
Antes de estruturar o aproveitamento de um benefício dessa natureza, a organização deveria ser capaz de responder, pelo menos, às seguintes questões:
O dado ambiental utilizado possui origem identificável?
A metodologia adotada é tecnicamente defensável?
Existe cadeia de custódia das informações?
Os cálculos podem ser reproduzidos por terceiro independente?
Os documentos fiscais e contábeis correspondem aos dados físicos da operação?
Contratos e responsabilidades entre os agentes envolvidos estão claramente definidos?
É possível demonstrar posteriormente, de forma rastreável, como se chegou ao valor do benefício fiscal?
A qualidade dessa infraestrutura determinará cada vez mais a diferença entre possuir uma tese de benefício tributário e possuir um benefício efetivamente defensável perante auditorias e fiscalização.
O crescimento do 45Q demonstra que incentivos tributários podem participar de maneira significativa da política climática.
A auditoria do GAO demonstra o outro lado dessa escolha: quanto mais sofisticada é a finalidade ambiental vinculada ao benefício, mais sofisticada precisa ser sua governança.
A principal lição não é que incentivos climáticos sejam inadequados porque são complexos.
É outra:
a complexidade técnica do objetivo não pode ser transferida integralmente ao contribuinte sem que o Estado construa metodologia, coordenação institucional, previsibilidade administrativa e mecanismos de avaliação compatíveis com essa complexidade.
Para o setor privado, isso significa integrar tributação, contabilidade, engenharia, sustentabilidade e documentação desde a origem do projeto.
Para o setor público, significa reconhecer que gasto tributário climático não deveria nascer apenas com regra de concessão.
Deveria nascer também com métrica, metodologia, responsável institucional, sistema de dados e mecanismo periódico de avaliação.
A experiência do 45Q coloca, portanto, uma questão que tende a se tornar cada vez mais relevante também no Brasil:
não basta saber quanto incentivo fiscal foi concedido. É preciso conseguir demonstrar qual resultado ambiental e econômico foi produzido por cada escolha de política tributária.
Fontes:
Carbon Pulse, Carbon capture tax credit claims in US tripled in five years despite compliance burden – report, publicada em 7 de agosto de 2026, às 16h36.
U.S. Government Accountability Office — GAO, Carbon Capture Tax Credit: Actions Needed to Improve Federal Administration and Evaluation of Tax Expenditure, relatório GAO-26-107711, publicado em 6 de agosto de 2026.